Україна на шляху до доброчесності
Завдання протидії корупції та запровадження комплексних заходів у цій сфері є надзвичайно актуальними для України, тому що до сьогодні не розроблено карту системних реформ, реалізація яких би суттєво вплинула на зміну суспільних відносин, а відтак би і зменшила інституційні чинники корупції.
Найбільш вагомими причинами проявів корупції в Україні є:
- непрозорість діяльності і неналежний рівень підзвітності органів державної влади;
- відсутність політичної волі щодо впровадження заходів запобігання та протидії корупції;
- неефективна участь у цій діяльності правоохоронних структур і органів національної безпеки держави;
- надзвичайна розгалуженість дозвільно¬-регуляторної системи;
- надмірний вплив окремих олігархічних груп на прийняття державних рішень і кадрові призначення;
- відсутність деталізованої законодавчої бази;
- недосконалість системи судоустрою;
- відсутність системності в роботі з виявлення корупції в органах державної влади;
- відсутність ефективних механізмів участі громадянського суспільства у формуванні та реалізації антикорупційної політики,
- а також терпиме ставлення в суспільстві до корупції і готовність обирати корупційні шляхи розв’язання проблем.
Табл. 1
|
|
2004
(145 країн)
|
2005
(158 країн)
|
2006
(163 країни)
|
2007
(180 країн)
|
2008
(180 країн)
|
2009
(180 країн)
|
|
Україна
індекс сприйняття корупції
|
122
2,2
|
107
2,6
|
99
2,8
|
118
2,7
|
134
2,5
|
146
2,2
|
|
Грузія
індекс сприйняття корупції
|
133
2,0
|
130
2,3
|
99
2,8
|
79
3,4
|
67
3,9
|
66
4,1
|
|
Польща
індекс сприйняття корупції
|
67
3,5
|
70
3,4
|
61
3,7
|
61
4,2
|
58
4,6
|
49
5,0
|
|
Росія
індекс сприйняття корупції
|
90
2,8
|
126
2,4
|
121
2,5
|
143
2,3
|
147
2,1
|
146
2,2
|
Для порівняння: місце сусідів України в рейтингу Transparency International впродовж 2004-2009 рр. (Табл. 2).
Очевидно, що розроблення комплексних заходів протидії корупції є проблемою не лише України, а й інших країн. Відсутність системної антикорупційної політики держави на фоні зростання рівня корупції в Україні порушує питання аналізу досвіду, якій вже накопичений у світі, тим більше країнами пострадянського простору, в яких, як і в нашій країні, відбуваються процеси глибинних суспільно¬-політичних трансформацій.
Тому Фонд Арсенія Яценюка «Відкрий Україну» ініціював проведення круглого столу «Прийнятність грузинського антикорупційного досвіду для України?» для обговорення компонентів політики протидії корупції у Грузії, яка за останні роки досягла вражаючих зрушень в цьому напрямку. Зокрема, у 2009 році у вище згаданому рейтингу Грузія посіла 66 місце, в порівнянні у 2004 році – 133, а у 2006 році – Україна та Грузія поділили 99 місце.
Грузинський досвід
Під час роботи круглого столу грузинські доповідачі звернули увагу, що «Революція троянд» 2003 року дала можливість прийти до влади в країні прогресивній реформаторській еліті, яка спрямувала свої зусилля на модернізацію державної системи. Одним з головних її пріоритетів стало питання подолання корупції, тому що «буйна» корупція була частиною повсякденного життя країни. Було відзначено, що наявність політичної волі у нової грузинської влади є єдиною найважливішою умовою успішною антикорупційної політики. Одним із найбільш чітких та популярних наказів виборців під час революції була саме боротьба з корупцією. Готовність виконувати взяту на себе конкретну обіцянку сприяла збереженню доволі високої підтримки населенням дій нової команди.
Грузинська влада зосередила свої зусилля на проведення радикальних реформ, вагомим виміром яких стала їх антикорупційна спрямованість. Було прийнято рішення про проведення реформи системи державного управління, масштабної дерегуляції економіки, зменшення податків і мит, проведення освітньої реформи тощо.
Доповідачі з Грузії ознайомили учасників круглого столу з ключовими напрямками реформування країни, які відбулися за останні шість років. Так, одним із перших кроків було скасовано Державтоінспекцію, як одну з найбільш корумпованих структур та звільнено 15 тисяч її співробітників. Замість ДАІ та дільничних була створена Патрульна поліція, персонал якої став краще оснащений та підготовлений, отримав високий рівень заробітної плати. Нові співробітники були відібрані на конкурсних засадах, а колишні працівники склали лише 10% нового колективу. Одним із досягнень реформи Міністерства внутрішніх справ став один із найвищих рівнів довіри населення до цієї структури.
Освітня реформа у Грузії була спрямована на ліквідацію вступних іспитів до вищих навчальних закладів та запровадження системи незалежного тестування абітурієнтів. Вже у липні 2005 року 81% опитаних студентів вважали, що саме завдяки цій системі стала неможливою корупція в приймальному процесі до ВНЗ.
Була проведена кардинальна реструктуризація органів влади. Кількість міністерств і відомств було значно зменшено (з 18 міністерств залишилось 14), апарат державних службовців скорочено майже на 50%, заробітна плата осіб, які працюють у державному секторі, збільшилася приблизно в 15 разів, що дало змогу залучити професіоналів на державну службу тощо, тобто відбулося покращення методів роботи держапарату. 95% громадян Грузії, опитаних Міжнародним республіканським інститутом у лютому 2007 року, повідомили, що вони не давали хабарів для одержання послуг від співробітників державних служб протягом останніх 12 місяців. Виправдана практика Грузії свідчить про те, що чим меншим є контакт громадянина з державним службовцем (наприклад, чим менше місць, де можна вимагати гроші у громадянина або ситуацій, що громадянин мусить брати довідку чи дозвіл в обмін на винагороду), тим менше фактів корупції. Відтак правоохоронні органи отримують можливість зосередитися на невеликій кількості можливих правопорушень.
«Посттрояндові» реформи зачепили практично всі аспекти економічної життєдіяльності країни. Найважливішу роль в лібералізації економіки зіграла податкова реформа. З понад 20 податків, які існували до 2005 року, лишилося шість. Податок на дохід фізичних осіб був об’єднаний з соціальним податком і його сукупний розмір був зменшений з 32% до 20%, надалі планується його зменшення до 15%. Податок на прибуток підприємств був зменшений з 20% до 15%, податок на додану вартість з 20% до 18%.
Була запланована і почата стовідсоткова приватизація таких видів власності, як міжнародні аеропорти, морські доки, землі сільськогосподарського призначення і інше. Однією з причин такої масової та доволі агресивної політики у відповідній сфері було зумовлено тим, що в попередні часи було поширеним явищем, коли багато людей, які були близькі до влади, намагалися її використати для того, щоб поставити «своїх» людей на посади в державних підприємствах. Тому коли ці підприємства почали приватизовувати, прийшло усвідомлення того факту, що в лобіюванні цього питання вже немає сенсу.
Складна система здобуття ліцензій і дозволів на ту або іншу діяльність була замінена принципом «єдиного вікна». Перелік ліцензованих видів діяльності був скорочений на 85% — до 92 позицій, а дозволів – до 52. Для структур, що видають ліцензії та дозволи, ввели жорсткі тимчасові обмеження на розгляд заявки (30 днів для видачі ліцензії, 20 днів для видачі дозволу). Якщо громадянин направив запит на здобуття ліцензії/дозволу в органи влади, але в законний термін відповіді не отримав, вважається, що ліцензія/дозвіл отриманий, тобто в Грузії діє так званий принцип «мовчазної згоди». Було прийняте рішення про спрощення митних процедур, на 95% товарів митні тарифи скасовані.
Економічна дерегуляція в Грузії, крім того, включає спрощення процедур реєстрації власності; реєстрації бізнесу і процедури закриття; процедур торгівельного режиму; митних процедур та вимог безпеки в торгівлі і розміщенні ринків.
Протидія корупційним явищам, на думку грузинських доповідачів, має значний економічний ефект. Зокрема, надходження до державного бюджету за останні п’ять років зросли в чотири рази, попри те, що податкова база зменшилась приблизно у ті ж чотири рази. Зростання економіки в Грузії триває, навіть не зважаючи на війну з Росією в серпні 2008 року та нинішню світову кризу.
Спікери з Грузії звернули увагу, що з приходом нової влади в їх країні не відбувся прихід бізнесу у велику політику, на відміну від України. В уряді 2004 року було лише дві людини з бізнес¬-досвідом, тому з їх точки зору не можна говорити про входження бізнесу у владу та олігархічного впливу на державну політику.
Грузинські колеги зробили кілька зауважень з приводу політичного та культурно-соціологічного контексту антикорупційних дій, здійснених грузинським урядом. Як наголошувалось, з одного боку, успіх у боротьбі з інституціоналізованою, масовою корупцією, корупцією у відносинах між громадянином та бюрократією відзначається фактично всім населенням країни. Тобто люди задоволені, що не потрібно платити хабарі під час вступу до вищого навчального закладу, під час отримання паспорту тощо. З іншого боку, в результаті антикорупційної боротьби тисячі звільнених чиновників різного рівня та ініціатори корупційних форм поведінки, які були бенефіціарами від корупції, готові виходити на мітинги і протестувати проти дій уряду з закидами, буцімто новий грузинський уряд є антигрузинським, тому що, як вони стверджують, підриває основи традиційних цінностей суспільства, коли родичі допомагають один одному у вирішенні певних питань.
Під час проведення круглого столу було зазначено, що грузинське бізнес-¬середовище не було спільником держави у боротьбі з корупцією. До прикладу, спрощення ліцензування, дозвільної системи, де вже була закладена система певного рівня корупції, завдяки проведенню економічних реформ ¬ була знищена. Тому представникам бізнесу це було не вигідно і вони намагалися надалі захищати свої привілеї.
Було підкреслено, що філософія боротьби з корупцією в Грузії багато в чому не гармонізує з міжнародним консенсусом про антикорупційну політику. Міжнародний досвід вбачає розвиток взаємодії владних органів з інститутами громадянського суспільства в питаннях протидії корупції, яка б сприяла виробленню в суспільній свідомості нетерпимості до корупційних проявів. Виконання комплексу подібних системних заходів є одним із найважливіших завдань у здійсненні політики протидії корупції поряд із реальним опрозоренням влади. Ця система виправдана там, на думку грузинських учасників, де, по¬-перше, корупція є винятком із правила і де всередині суспільства є низька толерантність щодо корупції. Але в Грузії корупція як ідея була визнана майже нормою у суспільстві, тому в грузинській ситуації, для того, щоб створити сучасну ліберальну державу потрібні були радикальні зміни у державній системі.
Також було ідентифіковано ще декілька тенденцій соціальної та політичної ціни боротьби з корупцією. Була озвучена теза, що постійно діючий контроль за діяльністю публічної влади призводить до системної недовіри до державної бюрократії, що ускладнює та знижує ефективність її роботи. Відзначалося, що впровадження реформ вимагає концентрації влади і, відповідно, завжди є небезпека тоталітарності, в чому грузинську владу часто звинувачують.
Ще один момент, який викликає занепокоєння грузинських колег, пов’язаний зі стійкістю досягнень у вибудовуванні антикорупційної політики, тому що, з одного боку, може прийти нова політична сила та змінити досягнення державної системи на основі нових принципів, з іншого боку, сьогоднішня влада сама може «зануритися» в корупцію. Тому М. Саакашвілі ініціював та озвучив в парламенті у листопаді 2009 року «Акт економічної свободи», який передбачає узаконення вже здійснених економічних змін. Зокрема, збільшення податків або введення нових податків повинні відбуватися лише шляхом загальнонаціонального референдуму; витрати бюджету повинні складати не більше 30 відсотків від валового внутрішнього продукту, а весь борг ¬ не більше 60 відсотків від ВВП. Крім того, в Акті економічної свободи передбачена заборона на збільшення кількості ліцензій і дозволів, на створення нових регуляторних органів. Грузинські колеги одностайно переконані, що створено прецедент державної влади Грузії без масової корупції і сила цього прецеденту дуже важлива.
Українські реалії
Переважна більшість учасників круглого столу зійшлася на думці щодо прийнятності грузинського досвіду боротьби з корупцією для України. Вказувалося, що враховуючи специфіку культурних та історичних традицій грузинського суспільства, коли масштаби побутової корупції, і так званої «елітарної» корупції були не меншими, а в чомусь і більшими, ніж в Україні, мали місце схожі соціально-економічні проблеми, подібним було терпиме ставлення суспільства до проблем корупції, Грузія все ж спромоглася досягти позитивних результатів у впровадженні антикорупційної державної політики.
Але практично всі консенсусно погодилися на тому, що в Україні бракує системи скоординованих дій щодо подолання корупції, які були би пов’язані з політичною волею. На думку українських експертів, фактично в більшості представників влади відсутній інтерес до теми протидії корупції.
В цьому контексті деякі промовці звернули увагу, що ментальність і специфіка управлінських підходів у правлячої політичної еліти відрізняється від грузинської, тому що сьогодні до влади прийшли бізнесмени, досвідчені бюрократи, причому доволі часто ще радянської школи, тобто люди, які вже мають досвід поєднання влади і бізнесу, державного управління і приватних бізнесових справ. Негативним наслідком існування олігархії є не лише лобіюванням інтересів бізнесменів у владі через прийняття «потрібних» їм законів з метою створення сприятливих умов для їхнього бізнесу, а й недоодержання державною казною величезних коштів.
Однією з відправних точок нової влади у протидії корупції міг би бути пакет антикорупційних законів, який був ухвалений ще у червні 2009 року. Втім, вступ у дію цих законів уже двічі переносили: від початку цього року на 1 квітня, а тепер – на 1 січня 2011 року. На думку українських експертів антикорупційні закони, були навмисно розроблені у такому вигляді, щоб їх ніколи не прийняли в парламенті. Так, положення цих проектів законів були настільки суперечливими, що науково-експертне управління надало близько 300 зауважень. Було підкреслено, що до того часу Міністерство юстиції жодного разу не надавало законопроект, на який треба було давати стільки зауважень. Крім того, було озвучено про необхідність аналізу наслідків прийняття цих законів, зокрема щодо заборони державним службовцям займатися викладацькою діяльністю в робочий час. На думку експерта, якщо не буде можливості діючим держслужбовцям викладати для діючих держслужбовців, то втратить свою фаховість Інститут підвищення кваліфікації вищих державних службовців і Академія державного управління при Головдержслужбі.
Було відмічено, що на сьогоднішній день існує указ президента №454 від 26 березня 2010 року, яким створено Національний антикорупційний комітет, з метою поліпшення ситуації у сфері боротьби з корупцією в Україні, забезпечення узгодженості дій правоохоронних органів у цій сфері, здійснення реальних кроків для повернення довіри громадян до влади тощо. Крім того, було наголошено, що зараз в Україні існує велика кількість законів, які регулюють діяльність органів державної влади, але їх необхідно привести у відповідність до вимог закону «Про засади запобігання і протидії корупції», щоб правове поле боротьби з корупцією було максимально системним.
Політична влада, яка вирішила проводити радикальні реформи, як це було зроблено в Грузії, завжди має бути готовою до мобілізації груп невдоволених, що посилює опозицію і врешті-решт може зупинити будь-яку реформу, було наголошено під час обговорення.
Ще однією можливою антикорупційною ініціативою в Україні названо шлях люстрації, який дозволить змінити принаймні половину чиновників різного рівня, які були задіяні в корупції. На підтвердження цієї тези було озвучено, що саме люстрація якраз відбувалася в Грузії під час проведення антикорупційної політики, але не з прийняттям відповідного закону, а шляхом практичних дій під час радикального реформування державної системи.
Корупція сьогодні є інструментом вирішення потреб населення, адже не лише інституції влади є учасниками корупційних діянь, ¬ учасниками цих діянь є й громадяни, які абсолютно свідомо використовують такий метод, як хабар для розв’язання своїх проблем. І роблять вони це через те, що не хочуть вступати у взаємодію зі структурами влади на всіх її рівнях. Саме тому були висловлені міркування, що політична воля політиків може бути лише тоді, коли є політична вимога суспільства щодо протидії корупції, коли в суспільній свідомості буде вироблена нетерпимість до корупційних проявів.
Було зазначено, що подолати корупцію неможливо, але протидіяти їй, якщо влада в цьому зацікавлена, ¬ можна і потрібно, щоб знизити її рівень та блокувати неабияке поширення, яке ми сьогодні фіксуємо й спостерігаємо у нашому суспільстві.
Складовими будь-якої реформи, в тому числі направленої на протидію корупції, за думкою Єжі Регульського, засновника Фундації розвитку місцевої демократії (FRDL), мають бути:
- наявність політичної волі вищого керівництва держави,
- наявність компетентних урядових та неурядових експертів,
- наявність команди, яка спроможна це зробити по вертикалі,
- громадська підтримка
